Фритц В.Дигмайер

"Саморегулируемые организации - передача
государственных задач саморегулируемым

организациям - преимущества и риски":

1.

Lean government

Тенденция развития в направлении сокращения функций государства, к увеличению собственной ответственности является современным подходом, который можно только приветствовать.

2.

Ситуация в области законодательства

Рассматриваемая концепция поддерживается прежде всего комитетом по собственности в Государственной Думе, которым руководит Виктор Семенович Плескачевский, и является частью проводимой сейчас административной реформы. В связи с происшедшим короткое время назад роспуском министерств определенные задачи должны быть переданы саморегулируемым организациям, а (оставшиеся) министерства должны заняться решением основополагающих задач.

Имеется принятый 14 октября 2003 г. в первом чтении законопроект, который имеется в материалах настоящего семинара (источник: Консультант Плюс, перевод Проекта TACIS). Прилагается также на русском языке и другая, переработанная редакция, представленная на второе чтение.

Что касается непосредственно Федерального Закона «О землеустройстве» № 78-ФЦ от 18 июня 2001 г., то существует законопроект о внесении изменений, который вносит в вышеназванный закон пятую главу о саморегулируемых организациях, касающуюся так наз. «землеустроителей», где членство в СРО ставится условием работы лиц данной профессии (см. также Приложение).

3.

Основная идея законопроекта:

Передача негосударственным саморегулируемым организациям компетенций в области разработки нормативно-правовых актов и компетенции по контролю за исполнением законов и распоряжений в области предпринимательской деятельности и профессиональной деятельности.

Причины:

-               излишнее количество государственных полномочий по регулированию в области нормативно-правовых актов и стандартов в России;

-               недостаточный контроль со стороны государства за предпринимательской и профессиональной деятельностью и качеством продукции и услуг;

-               недостатки в обмене информацией между союзами предпринимателей и профессиональными союзами и государственными организациями.

4.

Идеал: „высокоразвитые хозяйственные системы"

Согласно концепции Комитета по собственности Государственной Думы идеалом для российского законопроекта являются саморегулируемые организации, существующие в западных промышленно-развитых странах..

В качестве примеров упоминаются прежде всего:

-              саморегулируемая организация бирж (именно в этой области имеется первый опыт России в отношении СРО)

-                затем саморегулируемые организации определенных профессиональных

групп   (напр.,    нотариусы,   аудиторы,   оценщики,   адвокаты,   врачи,

архитекторы, геодезисты (землеустроители))

-              и, наконец союзы предпринимателей.

5.

Примеры в Германии

В Германии существует давняя традиция самых разнообразных организаций, создаваемых с целью самоуправления в области профессиональной, предпринимательской и ремесленной деятельности.

В качестве примера здесь можно назвать:

-               ремесленные   палаты,   которым,   в   частности,   поручено   ведение   так

называемого  «списка[1]   ремесленных  предприятий»;  понятие  «список»

(«свиток»)   свидетельствует,   что   этот   реестр   уходит   корнями   в

средневековье, когда писали на папирусных свитках

-                ремесленные цехи

-                палаты так называемых свободных профессий (палаты адвокатов, палаты

нотариусов, палаты врачей, палаты аптекарей, палаты архитекторов)

-                торгово-промышленные палаты, Конгресс торгово-промышленных палат

DIHK

-                сельскохозяйственные палаты.

Отличительной особенностью Палат является обязательность членства и финансирование из средств, поступающих от членских взносов. Палаты не только представляют интересы своих членов и участвуют в принятии норм и стандартов в представляемой ими области профессиональной деятельности, но и могут, кроме того, выполнять самые разнообразные государственные задачи, возлагаемые на них законами или нормативными распоряжениями Они являются „публично-правовыми организациями", поэтому из деятельность регулируется нормами административного права. Принимаемые ими решения могут быть обжалованы в административном суде.

Кроме того, имеются самые разнообразные объединения. В качестве примера здесь следует назвать только

BDVI e.V. - Союз немецких инженеров-геодезистов (существующий в организационно-правовой форме зарегистрированного объединения)

BDI e.V. - Федеральный союз немецкой индустрии (такая же организационно-правовая форма)

Немецкий союз фермеров.

Характерной чертой таких союзов является добровольное членство и частно­правовая организационная форма, как правило, это (нехозяйственное) зарегистрированное объединение (союз) (e.V.) (§ 21 Гражданского Кодекса). И задачей их является прежде всего представление интересов своих членов, участие в разработке нормативно-правовых актов, касающихся их деятельности.

6

Саморегулируемые организации как форма «опосредованного государственного управления»

Под „опосредованным государственным управлением" понимается выполнение задач, осуществляемое не непосредственно государственными органами власти, а правомочными самостоятельными субъектами управления, в ограниченных, установленных законом рамках.

Наиболее часто этот принцип проявляется как „самоуправление", т.е. осуществление управленческих задач правомочными корпоративными объединениями под собственную ответственность. Нередко последние имеют право принимать собственный устав (автономия).

Исторически такая форма осуществления государственных задач через самоуправляемые организации берет свое начало в прусском градопорядке от 19.11.1808г.

Первыми самоуправляемыми организациями были:

-                 организации социального страхования

-                торгово-промышленные палаты

-                ремесленные палаты и цехи.

7.

Организационная модель: Ремесленные палаты

Согласно Закону о порядке деятельности ремесленных предприятий (сокр. HandwO) от 28.12.1965 г. с целью представления интересов ремесленных предприятий должны создаваться так наз. «ремесленные палаты» (§ 90). Они являются организациями публичного права и учреждаются органом власти земли (субъекта) (§ 90 абз. 3 предложение 1 HandwO). Таким образом, они не являются добровольным объединением, а принудительным объединением на уровне районов согласно распоряжению государства.

7а

Задача ремесленных палат

Первоочередными задачами ремесленных палат являются:

1.  содействовать защите интересов ремесленных предприятий и заботиться о справедливом уравновешивании интересов отдельных ремесленных предприятий и их организаций;

2.              оказание поддержки органам власти в области содействия деятельности ремесленных предприятий путем высказывания идей, внесения предложений и выдаче экспертных заключений, а также регулярные отчеты о положении ремесленных предприятий;

3.              вести список (свиток) (§ 6 HandwO) ремесленных предприятий;

4.              регулировать вопросы осуществления профессиональной деятельности (§41), издание соответствующих распоряжений и предписаний, контроль за их исполнением (§ 41 а), а также вести список («свиток») учащихся (§28 Abs. 1);

4а. издание предписаний для проведения экзаменов в рамках повышения профессиональной квалификации или переквалификации; ...

5.    издавать правила для проведения экзаменов подмастерьев для различных
ремесленных профессий и предприятий (§ 38), создавать
экзаменационные комиссии ...

6.              издавать правила проведения экзаменов на мастера (§ 50)...

7.              оказывать содействие техническому и производственному повышению квалификации мастеров и подмастерий в целях достижения и повышения высокой производительности ремесленных предприятий ....

8.              назначать и приводить к присяге экспертов, выдающих экспертные заключения на товары, услуги и цены ремесленных предприятий;

9.              содействие поддержке хозяйственных и экономических интересов ремесленных предприятий

10.       организация посреднических служб по улаживанию споров между самостоятельными ремесленниками и их работодателями

11.       Выдавать свидетельства о происхождении товаров и услуг, производимых ремесленными предприятиями, а также другие сертификаты, имеющие хождение в экономическом обороте ремесленных товаров и услуг, если только нормативно-правовые акты не поручают эту задачу другим организациям;

12.       принимать меры по поддержке ремесленников, находящихся в плохой ситуации, или оказывать им непосредственную финансовую поддержку.

7b

Возможность перенесения этого регулирования на российское законодательство (обсуждаемый законопроект)

Этот каталог почти полностью и вплоть до отдельных деталей соответствует содержанию проекта российского закона.

«Самоорганизация» немецких ремесленных предприятий, в особенности соответствующие сложные предписания в отношении обучения и экзаменов, является моделью, которая способствовала тому, что качество производимой в Германии продукции признано во всем мире, способствовала доброй славе изделий „made in germany". Поэтому и сама эта модель представляет собой экспортный продукт. Так, напр., совместно с GTZ (Немецкое Общество технического сотрудничества) в ряде российских регионов осуществляются проекты по организации ремесленной деятельности в России по немецкой модели.

Однако здесь нельзя не упомянуть и раздающуюся сегодня критику в адрес данной модели, а также и попытки ее реформирования. Строгие предписания, диктующие, что ремесленные профессии могут осуществляться только лицами со званием мастера, ставятся под сомнение, поскольку сужают рамки возможностей для ремесленников. Высказывается мнение, что очень плотная сеть предписаний сдерживает поток инвестиций и поэтому должна быть сделана более свободной.

8.

Модель:    „инженер-геодезист    с    государственными    полномочиями"(на

примере Берлинского закона о геодезической деятельности)

Согласно Закону об осуществлении геодезической деятельности в федеральной земле Берлин (VermGBln) в редакции от 9 января 1996 г. (его можно найти, как и другие законы немецких субъектов, в Интернете по адресу www.bdv-home.de/downloads), геодезическая деятельность и ведение кадастра недвижимости являются государственной задачей (§ 1).

Эта задача выполняется соответствующими органами, имеющими компетенцию в области геодезической деятельности (§ 2 абз. 1).

Однако для выполнения этой задачи государственные органы могут привлекать так наз. „инженеров-геодезистов с государственными полномочиями". Последние совместно с этими органами реализуют задачи (соответствующих органов власти) (согл. § 2 абз. 2 вышеупомянутого Берлинского Закона VermGBln).

§ 3 Закона регулирует условия допуска геодезистов к назначению их инженерами-геодезистами с государственными полномочиями, в первую очередь это условие наличия соответствующего теоретического и практического образования.

Инженеры-геодезисты с государственными полномочиями назначаются и контролируются органом власти с соответствующими полномочиями (управление Сената по вопросам геодезической деятельности).

Таким образом, здесь имеется система, полностью регулируемая государством, в которой нет никакого самоуправления со стороны какой-либо саморегулируемой организации! Не существует (пока) никакой „геодезической палаты"!

9.

Особенность       модели:       Инженер-геодезист       с       государственными

полномочиями как „beliehener Unternehmer"

Особенность должности инженера-геодезиста с государственными полномочиями заключается в том, что он может выполнять государственные задачи, являясь частным лицом.

Инженер-геодезист с государственными полномочиями имеет право, удостоверять своей подписью фактическое состояние дел, установленное им в результате проведения инженерно-геодезических работ на земельном участке, при этом его в отношении его подписи действует принцип «публичного доверия»     (§  3  абз.  6).  Это означает, что он также,  как и  госслужащих с государственными полномочиями, может выдавать удостоверяющие сертификаты, которые пользуются публичным доверием.

Инженер-геодезист с государственными полномочиями должен самостоятельно застраховать ответственность, которую он несет в связи с исполнением своих профессиональных обязанностей, (§ ? абз. 7 ). Риск ответственности не берет на себя ни один профессиональный союз, ни государство, хотя инженер-геодезист с государственными полномочиями выполняет государственные задачи. Он несет личную ответственность и должен застраховаться в соответствии с законом.

Все положения, касающиеся назначения, условий допуска, правового статуса, оплаты услуг инженера-геодезиста с государственными полномочиями, издает соответствующий орган власти (управление Сената) путем издания правовых распоряжений.(см. § 3 абз. 8).

Таким образом, у какой-либо профессиональной организации не имеется здесь возможностей издавать соответствующие нормативы.

10.

Профессиональный    союз   Инженеров-геодезистов   с   государственными

полномочиями (BDVI)

Der BDVI (Союз Инженеров-геодезистов с государственными полномочиями e.V.) (см.: www.bdvi.de) является чисто общностью интересов, без предоставления ему государственных задач. Членство является добровольным, хотя показатели членства в организации очень высокие (более 90%).

Союз защищает интересы своих и старается оказать влияние на соответствующее законодательство путем участия в публичных дискуссиях и в конкретных проектах реформ.

Однако в настоящее время идут дискуссии о создании Палаты, т.е. о преобразовании частного союза, представляющего интересы своих членов, в публично-правовую «палату», которой тогда могли бы переданы и государственные административные функции. Об этой дискуссии могут в ближайшее время подробнее сообщить г-н Уве Эберхард, Тюрингия, член Правления Союза инженеров-геодезистов с государственными полномочиями BDVI и Руководитель группы земли Тюрингия.

11. Выводы

Выводы: организационные формы, которые здесь были представлены, значительно улучшают передачу информации «снизу» «наверх», независимо от того, являются ли они принудительными объединениями или добровольными.

Участие союзов какой-бы то ни было формы (а многие не могли быть здесь даже названы из-за ограниченного времени, напр., Немецкий конгресс городов, Немецкое объединение городов и пр.)

в политических дискуссиях,

в законодательной деятельности,

в разработке систем образования,

в создании стандартов качества и директив

и пр.

является выражением гражданского общества („civil society").

Это означает, что государство более не предписывает снизу вверх своим гражданам, какие нормы и регулирования должны приниматься и как они должны соблюдаться.

Сами граждане в форме своих различных организаций (профессиональных союзов, общностей по интересам) участвуют в реализации этих задач с различной степенью активности, как мы это показали.

В сфере опосредованного государственного управления происходит делегирование даже государственных задач (до определенной степени) организациям, которые обладают высокой степенью самостоятельности. В рамках закона они могут самоорганизовываться и выполнять возложенные на них (государственные) задачи.

Модели такого типа наилучшим образом подходят для того, чтобы оказать поддержку России на пути ее отхода от не демократическим образом управляемого государства (может быть, можно сказать „государство - ночной сторож", т.е. государство, которое проявляет заботу обо всех нуждах своих граждан с любовью, но как опекун) в сторону современного цивилизованного общества, в котором соответствующие общности или группы по интересам сами себя организуют и даже частично берут на себя функции государства. В этом заключается следующая, более высокая качественная ступень демократии.

12.

Риски

При создании таких организаций необходимо принимать во внимание различные источники рисков.

Концепция этих организаций должна быть демократической во избежание непропрорционального влияния отдельных (финансово сильных) группировок. В первую очередь следует обратить внимание на защиту интересов меньшинств.

Кроме того, необходимо учитывать опасность новой волны бюрократизации в результате излишнего регулирования через саморегулируемые организации. Некоторые самоуправляемые организации в Германии организованы сложнее и более бюрократически, чем министерства.

Вызывает вопросы и то, должны ли быть устанавливаемые российским законопроектом организационные рамки обязательными для всех организаций или же отдельные организации имеют право выбирать другую структуру, с учетом устанавливаемых законом принципов (автономные уставы).

Ф.Дигмайер